Resumo
Em 9 de abril de 2024, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) emitiu um julgamento histórico no caso Verein KlimaSeniorinnen Schweiz contra a Suíça, marcando sua primeira grande decisão sobre questões relacionadas às mudanças climáticas. O caso, julgado pela Grande Câmara do Tribunal, envolveu um grupo de mulheres suíças mais velhas que alegaram que a falha da Suíça em abordar adequadamente as mudanças climáticas violava seus direitos sob a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH).
O Tribunal decidiu a favor da associação demandante, constatando que, ao não cumprir sua obrigação positiva de adotar todas as medidas necessárias para mitigar as mudanças climáticas, a Suíça havia violado o direito ao respeito pela vida privada e familiar (Artigo 8 da Convenção). Além disso, o Tribunal considerou que, ao tratar inadequadamente o caso da demandante, a Suíça havia violado o direito de acesso ao tribunal (Artigo 6 da Convenção).
A Nota do Caso também está disponível em inglês.
Contexto do Caso
As Requerentes são a Associação Suíça KlimaSeniorinnen Schweiz (Idosas pelo Clima Suíça), estabelecida sob a legislação suíça para promover e implementar uma proteção climática eficaz em nome de seus mais de 2.000 membros, a maioria dos quais são mulheres com mais de 70 anos, e quatro mulheres individuais, cada uma delas membro da associação e com mais de 80 anos.
Processos Iniciais na Suíça
Em novembro de 2016, as requerentes solicitaram às autoridades suíças que abordassem questões de proteção climática com base no artigo 25a da Lei Federal Suíça sobre o Procedimento Administrativo, com o objetivo de atender às metas do Acordo Climático de Paris de 2030. Em abril de 2017, o Departamento Federal do Meio Ambiente declarou o pedido inadmissível, alegando que ele visava interesses gerais do público e carecia de impacto direto sobre seus direitos.
As requerentes recorreram ao Tribunal Administrativo Federal em novembro de 2018, que rejeitou o recurso, considerando insuficiente a diferenciação dos direitos afetados pela mudança climática em comparação com os da população em geral.
O recurso subsequente ao Tribunal Federal Suíço, apresentado em janeiro de 2019, foi rejeitado em maio de 2020. O Tribunal decidiu que os requerentes individuais não demonstraram impacto direto suficiente sobre seus direitos constitucionais à vida ou ao respeito pela vida privada e familiar para justificar proteção legal sob o artigo 25a. A legitimidade da associação de requerentes permaneceu não resolvida.
Início dos Processos perante o TEDH
Em 26 de novembro de 2020, as requerentes apresentaram uma petição ao Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH).1
As requerentes argumentaram contra as autoridades suíças por não terem mitigado adequadamente os efeitos adversos da mudança climática, particularmente as ondas de calor agravadas pelo clima, sobre suas vidas, condições de vida e saúde. Elas alegaram violações de seus direitos previstos nos Artigos 2 (direito à vida) e 8 (respeito pela vida privada e familiar) da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), afirmando que a Suíça não cumpriu suas obrigações de proteger efetivamente a vida e garantir o respeito pela vida privada e familiar. As requerentes criticaram o Estado por não ter promulgado legislação adequada e medidas suficientes para alcançar as metas internacionais sobre mudanças climáticas.
Além disso, alegaram que lhes foi negado o acesso a um tribunal sob o Artigo 6 § 1, argumentando que os tribunais domésticos abordaram inadequadamente seus pedidos e emitiram decisões arbitrárias sobre a inação do Estado em relação aos efeitos adversos das mudanças climáticas.
O caso recebeu prioridade pela Câmara, que concedeu tratamento acelerado de acordo com a Regra 41 do Regulamento do Tribunal.
Em abril de 2022, a Câmara original que tratava do caso transferiu a jurisdição para a Grande Câmara.2 Para garantir a administração eficiente da justiça, o Presidente do Tribunal decidiu que o caso deveria ser atribuído à mesma composição da Grande Câmara que havia tratado de dois outros casos significativos relacionados ao clima: Duarte Agostinho e outros vs. Portugal e 32 Estados Membros3 e Carême vs. França.4
Embora os casos não tenham sido agrupados devido aos desafios distintos em relação às responsabilidades do Estado sob a CEDH e às audiências escalonadas, todos foram julgados pela mesma composição da Grande Câmara.
Em 9 de abril de 2024, a Grande Câmara declarou os pedidos nos casos Duarte Agostinho e Carême inadmissíveis.5 No entanto, o Tribunal considerou o pedido da KlimaSeniorinnen admissível e proferiu um julgamento após uma revisão aprofundada das questões de mérito. Em seu julgamento, o Tribunal decidiu a favor da associação requerente, constatando que a Suíça havia violado o Artigo 8 ao não cumprir sua obrigação positiva de adotar todas as medidas necessárias para mitigar a mudança climática. Além disso, o Tribunal concluiu que a Suíça havia violado o Artigo 6 ao considerar inadequadamente o caso das requerentes.
Em seu julgamento inaugural sobre mudanças climáticas, o TEDH delineou minuciosamente sua abordagem para tratar desta questão crítica. O Tribunal dedicou uma parte substancial de sua avaliação para esclarecer sua metodologia para casos de mudança climática. Isto incluiu o estabelecimento de novas diretrizes sobre a legitimidade e a detalhamento das considerações únicas que devem ser abordadas ao julgar os impactos das mudanças climáticas sobre os direitos humanos
Observações Preliminares sobre Mudanças Climáticas
A Grande Câmara iniciou sua avaliação com observações preliminares essenciais sobre mudanças climáticas [410-422], reconhecendo-as como uma das questões globais mais urgentes, principalmente causadas pela acumulação de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera, o que leva a uma gama de efeitos complexos e prejudiciais tanto para as comunidades humanas quanto para o meio ambiente.
O Tribunal esclareceu seu papel de acordo com o Artigo 19 da CEDH, enfatizando que, embora seja responsável por garantir a conformidade com as obrigações da Convenção, o enfrentamento das mudanças climáticas requer, em grande parte, ações legislativas e executivas além do escopo do Tribunal.
O Tribunal destacou ainda deficiências passadas nos esforços de mitigação das mudanças climáticas. Enfatizou que os riscos cientificamente validados aos direitos humanos devem ser incorporados na aplicação das obrigações da Convenção. O Tribunal observou que os casos de mudanças climáticas apresentam desafios jurídicos sem precedentes, que diferem significativamente daqueles no direito ambiental tradicional. Enquanto casos anteriores lidavam frequentemente com fontes específicas de danos ambientais, as mudanças climáticas envolvem questões mais amplas e complexas. Reconhecendo essas distinções, o TEDH concluiu que a aplicação direta da jurisprudência ambiental existente seria inadequada. Portanto, o Tribunal busca refinar sua abordagem para abordar de forma mais eficaz as implicações legais e de direitos humanos multifacetadas resultantes das mudanças climáticas.
Baseando-se em suas observações anteriores, o Tribunal agora se apoia em princípios do direito ambiental para desenvolver uma abordagem mais refinada adequada às complexidades das mudanças climáticas. Enfatizou a importância das evidências científicas em evolução e destacou a conexão entre os impactos das mudanças climáticas e vários direitos humanos, defendendo um framework legal responsivo sob a CEDH.
O TEDH também reconheceu as consequências intergeracionais das mudanças climáticas, observando que a inação hoje impactará desproporcionalmente as gerações futuras. Esse ponto de vista está alinhado com as obrigações dos Estados sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) para proteger o sistema climático tanto para as gerações presentes quanto para as futuras.
Considerações Relevantes para Casos de Mudanças Climáticas
O Tribunal então passou a examinar considerações gerais relevantes para casos de mudanças climáticas [423-457].
Identificou a causalidade como uma questão fundamental em reclamações de direitos humanos contra Estados relacionadas às mudanças climáticas, abordando várias dimensões distintas cruciais para o status de vítima e as obrigações dos Estados sob a CEDH. O Tribunal delineou essas dimensões da seguinte forma:
- O vínculo científico entre as emissões de GEE e sua acumulação na atmosfera, o que leva a vários fenômenos de mudança climática.
- A conexão entre os efeitos adversos das mudanças climáticas e seu impacto tanto na atual quanto na futura fruição dos direitos humanos.
- Os vínculos a nível individual entre o dano ou risco alegado enfrentado por indivíduos ou grupos específicos e as ações ou omissões das autoridades estatais visadas pelas reclamações de direitos humanos.
- A atribuição de responsabilidade pelos efeitos das mudanças climáticas a um Estado, considerando os múltiplos atores envolvidos na contribuição para as emissões de GEE.
O TEDH também abordou os padrões de evidência necessários para casos de mudanças climáticas, enfatizando a necessidade de prova “além de qualquer dúvida razoável”. Alegações de falha de um Estado em aderir às regras ou padrões ambientais domésticos por si só foram consideradas insuficientes para demonstrar uma violação dos direitos da Convenção. O Tribunal ressaltou a necessidade de avaliar se a situação em questão violava as leis domésticas relevantes e reconheceu a importância dos padrões internacionais de poluição ambiental na avaliação dos impactos sobre os direitos individuais.
Para informar sua avaliação, o Tribunal fez referências extensivas a relatórios de organizações internacionais, particularmente as orientações científicas do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (em inglês, IPCC) sobre os impactos das mudanças climáticas, riscos futuros e estratégias de mitigação.
Avançando, o Tribunal reconheceu as evidências robustas desses corpos internacionais, que sublinham as mudanças climáticas antropogênicas como uma ameaça séria presente e futura aos direitos humanos protegidos pela Convenção. Destacou a necessidade urgente de ação global para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais para mitigar esses riscos e observou que os esforços globais atuais de mitigação são inadequados.
O Tribunal abordou as complexidades da causalidade em casos de mudanças climáticas, distinguindo-as das fontes locais de poluição. Observou que as mudanças climáticas frequentemente envolvem vínculos causais indiretos e tênues entre as ações ou omissões do Estado e o dano ou risco resultante. O Tribunal destacou as obrigações positivas dos Estados em mitigar riscos para os indivíduos, observando que falhas no cumprimento desses deveres aumentam os riscos, embora as exposições individuais possam variar com base em circunstâncias específicas.
Sobre a responsabilidade estatal, o Tribunal reafirmou o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, conforme delineado em acordos internacionais como a CQNUMC. Rejeitou argumentos que minimizavam a responsabilidade do Estado com base na racionalidade do “pingo no oceano”. O Tribunal esclareceu que a responsabilidade estatal não depende de provar que o dano não teria ocorrido “não fosse” por ações ou omissões específicas. Em vez disso, os Estados são responsabilizados se sua falha em tomar medidas razoáveis pudesse realisticamente ter alterado os resultados ou mitigado o dano. Isso está alinhado com o mandato da CQNUMC para que os Estados antecipem, previnam e minimizem as causas e efeitos das mudanças climáticas.
Critérios para determinar admissibilidade e legitimidade
O Tribunal passou a estabelecer critérios para determinar a admissibilidade e a legitimidade, delineando princípios gerais relacionados ao status de vítima. Reconheceu a estreita relação entre o status de vítima e a aplicabilidade das disposições relevantes da Convenção. Consequentemente, o Tribunal integrou sua avaliação do status de vítima individual e da legitimidade das associações com a aplicabilidade dos Artigos 2 e 8 da Convenção.
Status de vítima individual [478-488] – O Tribunal reconheceu evidências científicas substanciais que mostram que a mudança climática agrava doenças e mortalidade, especialmente entre populações vulneráveis. Destacou o potencial para consequências irreversíveis e severas da mudança climática se ações decisivas dos Estados para reduzir as emissões de GEE não forem tomadas. Dado que os Estados são contribuintes significativos para a mudança climática antropogênica, eles se comprometeram com medidas de mitigação e adaptação de acordo com suas responsabilidades e capacidades diferenciadas. Esses fatores sugerem um vínculo causal legalmente significativo entre as ações ou omissões do Estado em relação à mudança climática e o dano aos indivíduos.
O principal desafio do Tribunal foi avaliar as alegações de dano relacionadas a ações ou omissões estatais que afetam os direitos dos indivíduos sob os Artigos 2 (direito à vida) e 8 (respeito pela vida privada e familiar) da Convenção. O Tribunal enfatizou que sua jurisprudência exige um efeito direto da ação ou omissão alegada sobre o requerente, ou um risco significativo desse efeito. No entanto, em casos de mudanças climáticas, onde o impacto se estende a quase todos, estabelecer o status de vítima sob a Convenção torna-se particularmente difícil. O Tribunal esclareceu que sua jurisprudência existente, que permite que “potenciais” vítimas reivindiquem status com base em um interesse pessoal legítimo, não pode ser amplamente aplicada neste contexto, pois isso poderia incluir quase todos, não servindo assim como um critério eficaz de limitação.
Portanto, para enfrentar os desafios únicos impostos pela mudança climática e garantir a proteção efetiva dos direitos previstos na Convenção, os requerentes que alegam dano ou risco devido às falhas do Estado em combater a mudança climática devem demonstrar um impacto pessoal e direto das ações ou omissões governamentais. Essa abordagem exclui as reclamações de interesse público geral (actio popularis6) e exige o cumprimento de dois critérios rigorosos: (1) exposição significativa aos efeitos adversos da mudança climática e (2) uma necessidade premente de proteção individual, especialmente onde as medidas de mitigação são inadequadas ou inexistem [487].
Legitimidade das associações (locus standi) [489-503] – O Tribunal enfatizou o papel crucial das associações na defesa dos direitos dos indivíduos afetados, um princípio apoiado pela jurisprudência anterior e por instrumentos internacionais como a Convenção de Aarhus. Embora a Convenção de Aarhus não trate explicitamente sobre litígios relacionados à mudança climática, há um reconhecimento crescente entre os Estados membros de que associações ambientais podem ter legitimidade para buscar tais casos por meio de legislação nacional ou jurisprudência estabelecida. Essa abordagem reflete a importância global da mudança climática e os princípios de equidade intergeracional, promovendo a ação coletiva para uma proteção ambiental abrangente.
O Tribunal delineou três critérios para associações que buscam apresentar reivindicações em nome de indivíduos contra a alegada falha de um Estado-membro em enfrentar os impactos da mudança climática: (1) estabelecimento legal ou reconhecimento de legitimidade dentro da jurisdição relevante, (2) um propósito dedicado à defesa dos direitos humanos contra ameaças relacionadas ao clima e (3) a capacidade de representar genuinamente os indivíduos afetados sob a Convenção.
Ao avaliar a legitimidade de uma associação, o Tribunal leva em consideração fatores como o status de organização sem fins lucrativos, atividades dentro da jurisdição, composição dos membros, representatividade, transparência na governança e interesses da justiça. Importante destacar que a legitimidade de uma associação não exige que os membros individuais atendam aos critérios de status de vítima aplicáveis aos indivíduos em casos de mudança climática [502]. Além disso, o Tribunal pode considerar se indivíduos afetados buscaram recursos através dos tribunais nacionais em questões relacionadas, garantindo uma revisão judicial abrangente.
Aplicando essas considerações ao caso, o Tribunal determinou (com 16 votos a favor e 1 contra) que a associação requerente, KlimaSeniorinnen Schweiz, atendia aos critérios de legitimidade de acordo com o Artigo 8 da Convenção. No entanto, concluiu unanimemente que as quatro requerentes individuais não atenderam aos critérios de status de vítima sob o Artigo 34 (pedidos individuais). Embora os indivíduos fossem vulneráveis aos efeitos da mudança climática, as evidências não demonstraram que estavam enfrentando impactos imediatos significativos que justificassem uma proteção urgente.
Considerando que o Artigo 8 foi julgado aplicável à reclamação apresentada pela associação requerente, o Tribunal optou por não avaliar o caso sob a perspectiva do Artigo 2. No entanto, observou que os princípios estabelecidos no Artigo 2 são em grande parte semelhantes aos desenvolvidos no Artigo 8, e que, juntos, fornecem uma base útil para definir a abordagem geral a ser aplicada no contexto das mudanças climáticas sob ambas as disposições.
Méritos
Ao avaliar os méritos do caso, o Tribunal concentrou-se nas obrigações positivas dos Estados em relação à mudança climática [541-554]. Reconheceu que, embora os Estados tenham uma certa margem de apreciação na determinação de suas metas e políticas climáticas, essa margem é limitada pela natureza urgente da crise climática e pelo consenso generalizado sobre a necessidade de ação eficaz. Apesar dessa flexibilidade, os Estados são principalmente responsáveis por implementar medidas práticas e eficazes para abordar tanto os efeitos atuais quanto os potenciais e irreversíveis da mudança climática. Essa responsabilidade, que está intimamente ligada aos direitos humanos previstos na Convenção, deve estar alinhada com compromissos internacionais, como os estabelecidos no Acordo de Paris, assim como com as orientações científicas de organizações como o IPCC.
Ao analisar se um Estado exerceu adequadamente sua margem de apreciação, o Tribunal considera fatores como o estabelecimento de prazos claros para a neutralidade de carbono, metas intermediárias de redução de emissões e evidências de conformidade. O Tribunal enfatizou a necessidade de ação oportuna e consistente no desenvolvimento e na implementação de legislação relevante [550].
Também observou que deficiências em uma única área não indicam necessariamente uma violação da margem de apreciação do Estado [551]. A proteção climática eficaz requer não apenas a abordagem dos impactos diretos, mas também a implementação de medidas de adaptação para mitigar consequências graves e garantir salvaguardas processuais para o acesso público à informação e participação na tomada de decisões [554].
Aplicando esses princípios ao caso atual, o Tribunal identificou deficiências significativas no quadro regulatório interno da Suíça. A ausência de limites nacionais quantificados para emissões de GEE e o não cumprimento das metas de redução anteriores foram considerados violações das obrigações positivas do Estado sob o Artigo 8, ultrapassando a margem de apreciação permitida [573]. Em última análise, o Tribunal concluiu (com 16 votos a favor e 1 contra) que a Suíça violou o Artigo 8 da Convenção.
Artigo 6 § 1
Quanto à alegação de violação do Artigo 6 § 1 no que diz respeito ao acesso ao tribunal, o Tribunal determinou que as rejeições do caso pelos tribunais suíços não foram adequadamente justificadas, uma vez que falharam em abordar os méritos do caso ou considerar as evidências científicas convincentes relacionadas às mudanças climáticas. Essa desconsideração, combinada com a falta de recursos legais nacionais alternativos, levou o Tribunal a concluir que houve uma violação do Artigo 6 § 1.
Execução do Julgamento
Dada a complexidade das questões, o Tribunal optou por não especificar as medidas exatas necessárias para o cumprimento. Em vez disso, determinou que um julgamento declaratório era adequado. O Tribunal concluiu que a Suíça, com o apoio do Comitê de Ministros, está em melhor posição para identificar e implementar as ações necessárias. Consequentemente, o Comitê de Ministros deve supervisionar a adoção de medidas para garantir que as autoridades nacionais cumpram os requisitos da Convenção, conforme descrito no julgamento [657].
Observações Finais
Este julgamento histórico pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos marca um desenvolvimento importante na interseção entre direitos humanos e direito ambiental. O Tribunal reconhece as mudanças climáticas como uma questão global urgente e afirma que tanto os esforços de mitigação quanto de adaptação podem se enquadrar nos Artigos 2 e 8 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.
O Tribunal aborda os complexos desafios jurídicos impostos pelas mudanças climáticas, incluindo questões de causalidade e a necessidade de equidade intergeracional na gestão dos impactos das mudanças climáticas sobre os direitos humanos. Essas considerações influenciam a abordagem do Tribunal para moldar um quadro jurídico adaptável para julgar casos relacionados às mudanças climáticas sob a Convenção.
O julgamento introduz uma abordagem inovadora para a admissibilidade (legitimidade), estabelecendo que indivíduos só podem reivindicar legitimidade em casos de mudanças climáticas se enfrentarem exposição severa e uma necessidade urgente de proteção — um critério que não foi atendido pelas requerentes neste caso. Por outro lado, a decisão do Tribunal representa uma mudança significativa ao permitir que associações obtenham legitimidade sem exigir que seus membros individuais atendam aos critérios de status de vítima, o que melhora o acesso à justiça para reivindicações relacionadas ao clima.
Essa decisão estabelece um precedente robusto para a avaliação de reivindicações relacionadas às mudanças climáticas e esclarece as expectativas do Tribunal em relação à responsabilidade dos Estados no enfrentamento dos impactos climáticos. Espera-se que incentive o litígio doméstico para preencher lacunas na ação estatal, ao mesmo tempo em que reconhece que o próprio Tribunal não está apto a gerenciar os detalhes complexos da mitigação das mudanças climáticas.
Notas
¹ Caso Verein Klimaseniorinnen Schweiz e outros vs. Suíça [GC] 53600/20.
² A Grande Câmara do TEDH é composta por 17 juízes, incluindo o Presidente do Tribunal, os Vice-Presidentes, os Presidentes das Seções e o juiz nacional; os juízes restantes são designados por sorteio.
³ Duarte Agostinho e Outros vs. Portugal e 32 Outros (dec.) [GC] – 39371/20, Decisão de 9 de abril de 2024 [GC]. O caso envolveu seis jovens nacionais portugueses que desafiaram vários estados europeus por suas ações inadequadas na mitigação das mudanças climáticas, argumentando que essa negligência comprometeu seu futuro e violou seus direitos humanos.
⁴ Carême vs. França (dec.) [GC] – 7189/21, Decisão de 9 de abril de 2024 [GC]. O caso foi ajuizado pelo prefeito de uma cidade costeira francesa, Grande-Synthe, destacando os impactos locais do aumento do nível do mar e da erosão costeira agravados pelas mudanças climáticas. O autor alegou que a França tomou medidas insuficientes para prevenir as mudanças climáticas.
⁵ Em Duarte Agostinho e Outros vs. Portugal e 32 Estados Membros, o Tribunal concluiu que a jurisdição territorial só poderia ser estabelecida em relação a Portugal, enquanto nenhuma jurisdição poderia ser estabelecida em relação aos outros Estados no caso. No entanto, o Tribunal considerou a queixa contra Portugal inadmissível, pois os reclamantes não esgotaram os recursos internos antes de levar a reclamação ao TEDH. Quanto a Carême vs. França, o Tribunal declarou o caso inadmissível, uma vez que o autor não atendia ao status de vítima de acordo com o Artigo 34 da Convenção, já que não reside mais em Grande-Synthe, nem por enquanto na França, e não possui mais vínculo suficientemente relevante com Grande-Synthe.
⁶ O termo refere-se a ações tomadas para obter um remédio por uma pessoa ou um grupo em nome do interesse geral. Essas pessoas ou grupos não são vítimas de uma violação nem foram autorizados a representar quaisquer vítimas ou potenciais vítimas. A Convenção Europeia dos Direitos Humanos exclui esse tipo de reclamação.
Autora: Natalie Rosen
