Resumo
Em 9 de abril de 2024, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) emitiu um julgamento histórico no caso de Verein KlimaSeniorinnen Schweiz vs. Suíça, marcando sua primeira decisão importante sobre questões de mudança climática. O caso, ouvido pela Grande Câmara do Tribunal, envolveu um grupo de mulheres suíças mais velhas que alegaram que a falha da Suíça em abordar adequadamente a mudança climática violou seus direitos sob a Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH).
O Tribunal decidiu a favor da associação requerente, concluindo que, ao não cumprir sua obrigação positiva de tomar todas as medidas necessárias para mitigar a mudança climática, a Suíça violou o direito ao respeito pela vida privada e familiar (Artigo 8 da Convenção). Além disso, o Tribunal concluiu que, ao abordar inadequadamente o caso do requerente, a Suíça violou o direito de acesso ao tribunal (Artigo 6 da Convenção).
Histórico do caso
As requerentes são a Associação Suíça KlimaSeniorinnen Schweiz (Mulheres Idosas pelo Clima Suíça), estabelecida sob a lei suíça para defender e implementar a proteção climática eficaz em nome de seus mais de 2.000 membros, a maioria dos quais são mulheres com mais de 70 anos, e quatro mulheres individuais, cada uma membro da associação e com mais de 80 anos.
Procedimentos iniciais na Suíça
Em novembro de 2016, as requerentes solicitaram que as autoridades suíças abordassem questões de proteção climática sob a seção 25a da Lei Federal Suíça sobre procedimento administrativo, visando atingir as metas do acordo climático de Paris de 2030. Em abril de 2017, o Departamento Federal do Meio Ambiente declarou seu pedido inadmissível, afirmando que ele buscava interesses públicos gerais e não tinha impacto direto em seus direitos.
As requerentes apelaram ao Tribunal Administrativo Federal em novembro de 2018, que rejeitou seu recurso, encontrando diferenciação insuficiente em seus direitos afetados pelas mudanças climáticas daqueles da população em geral. Seu recurso subsequente ao Supremo Tribunal Federal em janeiro de 2019 foi rejeitado em maio de 2020. O tribunal decidiu que os requerentes individuais não demonstraram impacto direto suficiente em seus direitos constitucionais à vida ou seu direito ao respeito à vida privada e familiar para justificar a proteção legal sob a seção 25a. A posição da associação requerente permaneceu sem solução.
Início do processo perante o TEDH
Em 26 de novembro de 2020, os requerentes entraram com uma petição no Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH).1
Os requerentes argumentaram contra as autoridades suíças por não mitigar adequadamente os efeitos adversos das mudanças climáticas, particularmente as ondas de calor agravadas pelo clima, em suas vidas, condições de vida e saúde. Eles alegaram violações de seus direitos sob os Artigos 2 (direito à vida) e 8 (respeito à vida privada e familiar) da Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH), afirmando que a Suíça não havia cumprido suas obrigações de proteger efetivamente a vida e garantir o respeito à sua vida privada e familiar. Os requerentes criticaram o Estado por não promulgar legislação apropriada e medidas suficientes para cumprir as metas internacionais de mudança climática.
Além disso, eles alegaram que tiveram o acesso a um tribunal negado nos termos do Artigo 6 § 1, alegando que os tribunais nacionais haviam atendido inadequadamente seus pedidos e emitido decisões arbitrárias sobre a inação do Estado sobre os efeitos adversos da mudança climática.
O caso recebeu prioridade da Câmara, que lhe concedeu tratamento expedito nos termos da Regra 41 das Regras do Tribunal.
Em abril de 2022, a Câmara original que tratava do caso transferiu a jurisdição para a Grande Câmara. Para garantir a administração eficiente da justiça, o Presidente do Tribunal decidiu que este caso deveria ser atribuído à mesma composição da Grande Câmara2 que havia tratado de dois outros casos significativos relacionados ao clima – Duarte Agostinho et al vs. Portugal e 32 Estados-Membros3 e Carême v. França4.
Embora os casos não tenham sido unidos devido aos seus desafios distintos em relação às responsabilidades do Estado sob a CEDH e às audiências escalonadas, todos eles foram julgados pela mesma composição da Grande Câmara.
Em 9 de abril de 2024, a Grande Câmara declarou as queixas nos casos Duarte Agostinho e Carême inadmissíveis.5 No entanto, o Tribunal considerou a reivindicação KlimaSeniorinnen admissível e emitiu um julgamento após uma revisão completa das questões substantivas. Em seu julgamento, o Tribunal decidiu a favor da associação requerente, concluindo que a Suíça havia violado o Artigo 8 ao não cumprir sua obrigação positiva de tomar todas as medidas necessárias para mitigar as mudanças climáticas. Além disso, o Tribunal concluiu que a Suíça havia violado o Artigo 6 ao considerar inadequadamente o caso do requerente.
Em seu julgamento inaugural histórico sobre mudanças climáticas, o TEDH descreveu detalhadamente sua abordagem para lidar com essa questão crítica. O Tribunal dedicou uma parte substancial de sua avaliação para esclarecer sua metodologia para casos de mudanças climáticas. Isso incluiu estabelecer novas diretrizes sobre posição e detalhar as considerações únicas que devem ser abordadas ao julgar os impactos das mudanças climáticas nos direitos humanos.
Observações preliminares sobre mudanças climáticas
A Grande Câmara começou sua avaliação com observações preliminares importantes sobre mudanças climáticas [410-422], reconhecendo-as como uma das questões globais mais urgentes, causada principalmente pelo acúmulo de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera, o que leva a uma série de efeitos complexos e prejudiciais tanto nas comunidades humanas quanto no meio ambiente. O Tribunal esclareceu seu papel sob o Artigo 19 da CEDH, enfatizando que, embora seja responsável por garantir a adesão às obrigações da Convenção, lidar com as mudanças climáticas requer principalmente ações legislativas e executivas além do escopo do Tribunal.
O Tribunal destacou ainda deficiências anteriores nos esforços de mitigação das mudanças climáticas. Ele enfatizou que riscos cientificamente validados aos direitos humanos devem ser incorporados à sua aplicação das obrigações da Convenção. O Tribunal observou que os casos de mudança climática representam desafios legais sem precedentes, que diferem significativamente daqueles do direito ambiental tradicional. Embora os casos anteriores frequentemente lidassem com fontes específicas de danos ambientais, a mudança climática envolve questões mais amplas e complexas. Reconhecendo essas distinções, o TEDH concluiu que aplicar a jurisprudência ambiental existente diretamente seria inadequado. Portanto, o Tribunal visa refinar sua abordagem para abordar de forma mais eficaz as implicações legais e de direitos humanos multifacetadas decorrentes da mudança climática.
Com base em suas observações anteriores, o Tribunal agora se baseia em princípios do direito ambiental para desenvolver uma abordagem mais refinada e adequada às complexidades da mudança climática. Ele enfatizou a importância da evolução das evidências científicas e ressaltou a conexão entre os impactos da mudança climática e vários direitos humanos, defendendo uma estrutura legal responsiva sob a CEDH.
O TEDH também reconheceu as consequências intergeracionais da mudança climática, observando que a inação hoje impactará desproporcionalmente as gerações futuras. Este ponto de vista se alinha com as obrigações dos estados sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) de proteger o sistema climático para as gerações presentes e futuras.
Considerações relevantes para casos de mudanças climáticas
O Tribunal então se voltou para o exame de considerações abrangentes relevantes para casos de mudanças climáticas [423-457].
Ele identificou a causalidade como uma questão central em queixas de direitos humanos contra Estados sobre mudanças climáticas, abordando várias dimensões distintas críticas para o status de vítima e as obrigações do Estado sob a CEDH. O Tribunal descreveu essas dimensões da seguinte forma:
O vínculo científico entre as emissões de GEE e seu acúmulo na atmosfera, o que leva a vários fenômenos de mudanças climáticas.
A conexão entre os efeitos adversos das mudanças climáticas e seu impacto no gozo presente e futuro dos direitos humanos.
Os vínculos em nível individual entre o suposto dano ou risco enfrentado por indivíduos ou grupos específicos e as ações ou omissões de autoridades estatais alvos de queixas de direitos humanos.
A atribuição de responsabilidade pelos efeitos da mudança climática a um Estado, considerando os múltiplos atores envolvidos na contribuição para as emissões de GEE.
O TEDH também abordou os padrões probatórios necessários para casos de mudança climática, enfatizando a necessidade de prova “além de qualquer dúvida razoável”. Alegações de falha de um Estado em aderir a regras domésticas ou padrões ambientais por si só foram consideradas insuficientes para demonstrar uma violação dos direitos da Convenção. O Tribunal ressaltou a necessidade de avaliar se a situação em questão violava as leis domésticas relevantes e reconheceu a importância dos padrões internacionais de poluição ambiental na avaliação de impactos sobre direitos individuais.
Para informar sua avaliação, o Tribunal fez ampla referência a relatórios de organizações internacionais, particularmente a orientação científica do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) sobre impactos das mudanças climáticas, riscos futuros e estratégias de mitigação.
Seguindo em frente, o Tribunal reconheceu as evidências robustas desses órgãos internacionais, que ressaltam as mudanças climáticas antropogênicas como uma séria ameaça presente e futura aos direitos humanos protegidos pela Convenção. Ele destacou a necessidade urgente de ação global para limitar os aumentos de temperatura a 1,5 °C acima dos níveis pré-industriais para mitigar esses riscos e observou que os atuais esforços globais de mitigação são inadequados.
O Tribunal abordou as complexidades da causalidade em casos de mudanças climáticas, distinguindo-os de fontes locais de poluição. Ele observou que as mudanças climáticas frequentemente envolvem vínculos causais indiretos e tênues entre ações ou omissões do Estado e danos ou riscos resultantes. O Tribunal destacou as obrigações positivas dos Estados de mitigar riscos para indivíduos, observando que falhas no cumprimento desses deveres aumentam os riscos, embora as exposições individuais possam variar com base em circunstâncias específicas.
Sobre a questão da responsabilidade do Estado, o Tribunal reafirmou o princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, conforme descrito em acordos internacionais como a UNFCCC. Ele rejeitou argumentos que minimizavam a responsabilidade do Estado com base na lógica da “gota no oceano”. O Tribunal esclareceu que a responsabilidade do Estado não depende de provar que o dano não teria ocorrido “mas por” ações ou omissões específicas. Em vez disso, os Estados são responsáveis se sua falha em tomar medidas razoáveis poderia ter alterado realisticamente os resultados ou mitigado o dano. Isso se alinha com o mandato da UNFCCC para que os Estados antecipem, previnam e minimizem as causas e efeitos das mudanças climáticas.
Critérios para determinar admissibilidade e legitimidade
O Tribunal então se voltou para o estabelecimento de critérios para determinar admissibilidade e legitimidade, delineando princípios gerais relacionados ao status de vítima. Ele reconheceu a estreita relação entre o status de vítima e a aplicabilidade das disposições relevantes da Convenção. Consequentemente, o Tribunal integrou sua avaliação do status de vítima individual e a legitimidade das associações com a aplicabilidade dos Artigos 2 e 8 da Convenção.
Status de vítima individual [478-488] – o Tribunal reconheceu evidências científicas substanciais mostrando que as mudanças climáticas agravam doenças e mortalidade, particularmente entre populações vulneráveis. Ele destacou o potencial para consequências irreversíveis e severas das mudanças climáticas se ações decisivas do estado para reduzir as emissões de GEE não forem tomadas. Dado que os Estados são contribuintes significativos para as mudanças climáticas antropogênicas, eles se comprometeram com medidas de mitigação e adaptação de acordo com suas responsabilidades e capacidades diferenciadas. Esses fatores sugerem uma relação causal juridicamente significativa entre ações ou omissões do estado sobre as mudanças climáticas e danos aos indivíduos.
O principal desafio do Tribunal foi avaliar alegações de danos relacionados a ações ou omissões do estado que impactam os direitos dos indivíduos sob os Artigos 2 (direito à vida) e 8 (respeito à vida privada e familiar) da Convenção. O Tribunal enfatizou que sua jurisprudência exige um efeito direto da suposta ação ou omissão sobre o requerente, ou um risco significativo de tal efeito. No entanto, em casos de mudanças climáticas, onde o impacto se estende a quase todos, estabelecer o status de vítima sob a Convenção se torna particularmente difícil. O Tribunal esclareceu que sua jurisprudência existente, que permite que vítimas “potenciais” reivindiquem status com base em um interesse pessoal legítimo, não poderia ser amplamente aplicada neste contexto. Fazer isso pode abranger quase todos, falhando assim em fornecer um critério de limitação eficaz.
Portanto, para abordar os desafios únicos impostos pelas mudanças climáticas e garantir a proteção eficaz dos direitos da Convenção, os requerentes que alegam danos ou riscos de falhas do Estado em combater as mudanças climáticas devem demonstrar impacto pessoal e direto de ações ou omissões governamentais. Esta abordagem exclui reclamações gerais de interesse público (actio popularis6) e exige o cumprimento de dois critérios rigorosos: (1) exposição significativa aos efeitos adversos das mudanças climáticas e (2) uma necessidade imperiosa de proteção individual, especialmente quando as medidas de mitigação são inadequadas ou inexistentes [487].
Legitimidade das associações (locus standi) [489-503] – o Tribunal enfatizou seu papel crucial na defesa dos direitos dos indivíduos afetados, um princípio apoiado por jurisprudência anterior e instrumentos internacionais como a Convenção de Aarhus. Embora a Convenção de Aarhus não aborde explicitamente o litígio sobre mudanças climáticas, há um reconhecimento crescente entre os estados-membros de que as associações ambientais podem receber legitimidade para prosseguir com tais casos por meio de legislação nacional ou jurisprudência estabelecida. Essa abordagem reflete a importância global das mudanças climáticas e os princípios de equidade intergeracional, promovendo a ação coletiva para proteção ambiental abrangente.
O Tribunal delineou três critérios para associações que buscam registrar reivindicações em nome de indivíduos contra a suposta falha de um estado-membro em abordar os impactos das mudanças climáticas: (1) estabelecimento legal ou legitimidade reconhecida dentro da jurisdição relevante, (2) um propósito dedicado focado na defesa dos direitos humanos contra ameaças relacionadas ao clima e (3) a capacidade de representar genuinamente os indivíduos afetados sob a Convenção.
Ao avaliar a posição de uma associação, o Tribunal leva em consideração fatores como status sem fins lucrativos, atividades dentro da jurisdição, composição de membros, representatividade, transparência de governança e os interesses da justiça. É importante ressaltar que a posição de uma associação não exige que membros individuais cumpram os critérios de status de vítima aplicáveis a indivíduos em casos de mudança climática [502]. Além disso, o Tribunal pode considerar se indivíduos afetados buscaram recurso por meio de tribunais nacionais em questões relacionadas, garantindo revisão judicial abrangente.
Ao aplicar essas considerações ao caso, o Tribunal determinou (com 16 votos a favor e 1 contra) que a associação requerente, KlimaSeniorinnen Schweiz, atendia aos critérios de posição sob o Artigo 8 da Convenção. No entanto, concluiu por unanimidade que os quatro requerentes individuais não atendiam aos critérios de status de vítima sob o Artigo 34 (pedidos individuais). Embora os indivíduos fossem vulneráveis aos efeitos da mudança climática, as evidências não demonstraram que eles estavam sofrendo impactos imediatos significativos que justificassem proteção urgente.
Considerando que o Artigo 8 foi considerado aplicável à queixa apresentada pela associação requerente, o Tribunal optou por não avaliar o caso sob a perspectiva do Artigo 2. No entanto, observou que os princípios estabelecidos no Artigo 2 são amplamente semelhantes aos desenvolvidos no Artigo 8, e que juntos eles fornecem uma base útil para definir a abordagem geral a ser aplicada no contexto da mudança climática sob ambas as disposições.
Méritos
Ao avaliar os méritos do caso, o Tribunal se concentrou nas obrigações positivas dos Estados em relação à mudança climática [541-554]. Reconheceu que, embora os Estados tenham alguma margem de apreciação na determinação de suas metas e políticas climáticas, essa margem é limitada pela natureza urgente da crise climática e pelo consenso generalizado sobre a necessidade de ação eficaz. Apesar dessa flexibilidade, os Estados são os principais responsáveis por implementar medidas práticas e eficazes para abordar os efeitos irreversíveis atuais e potenciais da mudança climática. Essa responsabilidade, que está intrinsecamente ligada aos direitos humanos sob a Convenção, deve estar alinhada com compromissos internacionais, como aqueles descritos no Acordo de Paris, bem como com a orientação científica de organizações como o IPCC.
Ao avaliar se um Estado exerceu adequadamente sua margem de apreciação, o Tribunal considera fatores como o estabelecimento de cronogramas claros para neutralidade de carbono, metas intermediárias de redução de emissões e evidências de conformidade. O Tribunal enfatizou a necessidade de ação oportuna e consistente no desenvolvimento e aplicação da legislação relevante [550].
Ele também observou que deficiências em uma única área não indicam necessariamente uma violação da margem de apreciação do Estado [551]. A proteção climática eficaz requer não apenas abordar impactos diretos, mas também implementar medidas de adaptação para mitigar consequências graves e garantir salvaguardas processuais para acesso público à informação e participação na tomada de decisões [554].
Aplicando esses princípios ao caso atual, o Tribunal identificou deficiências significativas na estrutura regulatória doméstica da Suíça. A ausência de limites nacionais quantificados de emissão de GEE e o não cumprimento de metas de redução anteriores foram considerados violações das obrigações positivas do Estado nos termos do Artigo 8, excedendo a margem de apreciação permitida [573]. Por fim, o Tribunal concluiu (com 16 votos a favor e 1 contra) que a Suíça havia violado o Artigo 8 da Convenção.
Artigo 6 § 1
Em relação à alegação de violação do Artigo 6 § 1 sobre acesso ao tribunal, o Tribunal determinou que as rejeições do caso pelos tribunais suíços não foram adequadamente justificadas, pois não abordaram os méritos do caso ou consideraram as evidências científicas convincentes relacionadas às mudanças climáticas. Esse desrespeito, combinado com a falta de recursos jurídicos nacionais alternativos, levou o Tribunal a concluir que houve uma violação do Artigo 6 § 1.
Execução do Julgamento
Dada a complexidade das questões, o Tribunal optou por não especificar as medidas exatas necessárias para o cumprimento. Em vez disso, determinou que um julgamento declaratório era adequado. O Tribunal concluiu que a Suíça, com o apoio do Comitê de Ministros, está em melhor posição para identificar e implementar as ações necessárias. Consequentemente, o Comitê de Ministros deve supervisionar a adoção de medidas para garantir que as autoridades nacionais atendam aos requisitos da Convenção, conforme descrito no julgamento [657].
Observações finais
Este julgamento histórico do Tribunal Europeu de Direitos Humanos marca um desenvolvimento importante na intersecção dos direitos humanos e do direito ambiental. O Tribunal reconhece as mudanças climáticas como uma questão global urgente e afirma que tanto os esforços de mitigação quanto os de adaptação podem se enquadrar nos Artigos 2 e 8 da Convenção Europeia de Direitos Humanos.
O Tribunal aborda os complexos desafios legais impostos pelas mudanças climáticas, incluindo questões de causalidade e a necessidade de equidade intergeracional na gestão dos impactos dos direitos humanos relacionados ao clima. Essas considerações influenciam a abordagem do Tribunal para moldar uma estrutura legal adaptável para julgar casos de mudanças climáticas sob a Convenção.
O julgamento introduz uma nova abordagem à admissibilidade (legitimidade) ao estabelecer que os indivíduos só podem reivindicar legitimidade em casos climáticos se enfrentarem exposição severa e uma necessidade urgente de proteção — um limite não atingido pelos requerentes neste caso. Por outro lado, a decisão do Tribunal representa uma mudança notável ao permitir que associações ganhem legitimidade sem exigir que membros individuais atendam aos critérios de status de vítima, aumentando assim o acesso à justiça para reivindicações relacionadas ao clima.
Esta decisão estabelece um precedente robusto para avaliar reivindicações de mudança climática e esclarece as expectativas do Tribunal para a responsabilização do estado no tratamento dos impactos climáticos. Espera-se que incentive o litígio doméstico para preencher lacunas na ação do estado, ao mesmo tempo em que reconhece que o próprio Tribunal não é adequado para gerenciar os detalhes intrincados da mitigação das mudanças climáticas.
Notas de rodapé
¹ Verein KlimaSeniorinnen Schweiz vs. Switzerland [GC] 53600/20.
² A Grande Câmara do TEDH é composta por 17 juízes, incluindo o Presidente do Tribunal, os Vice-Presidentes, os Presidentes das Seções e o juiz nacional; os juízes restantes são designados por sorteio.
³ Duarte Agostinho e Outros vs. Portugal e 32 Outros (dec.) [GC] – 39371/20, Decisão de 9 de abril de 2024 [GC]. O caso envolveu seis jovens portugueses que desafiaram vários estados europeus por suas ações inadequadas na mitigação das mudanças climáticas, argumentando que essa negligência colocava em risco seu futuro e violava seus direitos humanos.
⁴ Carême vs. França (dec.) [GC] – 7189/21, Decisão de 9 de abril de 2024 [GC]. O caso foi movido pelo prefeito de uma cidade litorânea francesa, Grande Synthe, destacando os impactos locais do aumento do nível do mar e da erosão costeira exacerbada pelas mudanças climáticas. O reclamante argumentou que a França tomou medidas insuficientes para prevenir as mudanças climáticas.
⁵ Em Duarte Agostinho et al vs. Portugal e 32 Estados-Membros, o Tribunal concluiu que a jurisdição territorial poderia ser estabelecida apenas com relação a Portugal, enquanto nenhuma jurisdição poderia ser estabelecida com relação aos outros Estados neste caso. No entanto, o Tribunal acabou considerando a queixa contra Portugal inadmissível, uma vez que os reclamantes não esgotaram os recursos internos antes de levar a queixa ao TEDH. Quanto a Carême vs. França, o Tribunal considerou o caso inadmissível, uma vez que o reclamante não cumpria o status de vítima sob o Artigo 34 da Convenção, pois ele não mora mais em Grande Synthe, nem por enquanto na França, e não tem mais nenhum vínculo suficientemente relevante com Grande Synthe.
⁶ O termo se refere a ações tomadas para obter uma reparação por uma pessoa ou um grupo em nome do público em geral. Essas pessoas ou grupos não são vítimas de uma violação nem foram autorizados a representar quaisquer vítimas ou potenciais vítimas. A Convenção Europeia sobre Direitos Humanos exclui esse tipo de queixa.
Autor: Natalie Rosen
